Beredskapsplanlegging for vêrutsette strekningar Statens vegvesen

1. Bakgrunn

God beredskap er viktig for å minske følgene av uønskte hendingar. Når det gjeld vegnettet skal beredskapen sikre pålitelegheit, sikkerheit og framkome både i normalsituasjon og under påkjenning. Beredskapsplanar skal sikre tilstrekkeleg overvaking på strekningane, slik at ein til dømes innfører kolonnekøyring eller stenging til rett tidspunkt.

I situasjonar som til dømes fastkøyring av bilar, vert det stilt endå større krav til beredskapsplanane. I ein kritisk situasjon er ein avhengig av eit grundig forarbeid i samarbeid med politiet og andre ansvarlege etatar.

Eksempel på uønskte hendingar er:

• 1997: 80 menneske innesperra i ein kolonne på Hardangervidda
• 2015: 8 vogntog i ein kolonne stod fast på Hardangervidda

I følge Statens vegvesen sin instruks, skal dei:

• ha oversikt over risiko-, trussel- og sårbarheitsbilde for vegnettet, samt arbeide på tvers av sektorane med beredskapsplanlegging
• sørge for nødvendig beredskap for å sikre best mogeleg framkome på det viktigaste vegnettet under ulike påkjenningar

I Statens vegvesens handlingsprogram for 2013–2017 vert det slått fast at «fokus på risiko og sårbarhetsanalyser, øvelser, beredskapsplaner og kriseplanverk i Statens vegvesen opprettholdes og kontinuerlig evalueres, øves og revideres.»

Vegtilsynet har valt Region vest som tilsynspart. Regionen kan ha eit tøft vinterklima, og har fleire vêrutsette vegstrekningar med store utfordringar vinterstid, både for dei som skal halde vegen open og for trafikantane. Oversikta nedanfor viser tal timar det har vore midlertidig stengd og kolonnekøyrd på vêrutsette strekningar i Region vest for sesongen 2015/2016 og 2016/2017:

Vegtilsynet har valt Region vest som tilsynspart. Regionen kan ha eit tøft vinterklima, og har fleire vêrutsette vegstrekningar med store utfordringar vinterstid, både for dei som skal halde vegen open og for trafikantane. Oversikta nedanfor viser tal timar det har vore midlertidig stengd og kolonnekøyrd på vêrutsette strekningar i Region vest for sesongen 2015/2016 og 2016/2017:

2. Mål og problemstillingar

Målet med tilsynet har vore å undersøke om Statens vegvesen, Region vest sikrar eit oppdatert og relevant planverk for beredskap på vêrutsette strekningar.

For å undersøke dette har Vegtilsynet sett på følgande problemstillingar:

Problemstilling 1

Er det utarbeidd eit planverk som omfattar beredskapen på vêrutsette strekningar?

Problemstilling 2

Sikrar regionen at beredskapsplanane vert etterlevd?

Avgrensing

Denne tilsynssaka er avgrensa til å undersøke beredskap på vêrutsette fjellovergangar der det kan verte innført stenging eller kolonnekøyring.

Omgrepsbruk

ROS-analyse:1

Risiko: Eit uttrykk for konsekvens av uønskte hendingar og relaterte sannsynlegheiter.
Sårbarheit: Eit uttrykk for eit system si manglande evne til å oppretthalde eller gjenoppta sin funksjon, når det vert utsett for påkjenningar. Det motsette av robustheit.

VegCIM: 2
Statens vegvesen sitt krisehandterings- og risikoanalyseverktøy.

NVDB: 3
Nasjonal vegdatabank, NVDB, er ein database med informasjon om statlege, kommunale, private, fylkes- og skogsbilvegar.

3. Gjennomføring og metode

Tilsynssaka er gjennomført som ein revisjon.4

Vegtilsynet sende varsel om tilsyn 25. januar 2018. Det vart gjennomført opningsmøte med tilsynspart 12. februar 2018 for å informere ytterlegare om tilsynssaka, gjere naudsynte avklaringar om gjennomføringa av tilsynet, og å opprette ein god dialog med tilsynspart.

Basert på varselet, mottok Vegtilsynet ei oversikt over vêrutsette strekningar i regionen som kan verte midlertidig stengd/kolonnekøyrd. Vegtilsynet valde ut alle dei fire strekningane som Region vest er ansvarleg for:

• Ev 16 Filefjell, strekninga Maristova – Tyinkrysset
• Rv 7 Hardangervidda, strekninga Leiro – Haugastøl
• Rv 13 Vikafjell, strekninga Storehaug – Hola
• Rv 52 Hemsedalsfjellet, strekninga Borlaug – Bjøberg

Vegtilsynet har mottatt Regional trafikkberedskapsplan. I tillegg har Vegtilsynet bedt om følgande dokumentasjon for strekningane over:

• lokale trafikkberedskapsplanar
• lokal instruks for midlertidig stenging eller kolonnekøyring på vêrutsette strekningar
• beredskapsplan for fastkøyrd kolonne
• ROS-analyser for kvar strekning med kolonnekøyring
• dokumentet «Stenging av veg pga. skred»
• dokumentet «Stenging av veg midlertidig/trafikkregulering av høgfjell»
• referat frå siste årlege vintermøte
• referat frå vintermøte før første vintersesong for kontrakten
• vinterplanen
• dokumentasjon som viser at beredskapsplanane er blitt testa gjennom øvingar, og eventuelle evalueringar av beredskapsplanen som er gjort i samband med/i etterkant av øvinga
• dokumentasjon som viser at Vegtrafikksentralen har beredskapsplanane tilgjengeleg.

Sjå vedlegg 1 for oversikt over mottatt dokumentasjon.

Vegtilsynet har gjennomgått innsendt dokumentasjon, og intervjua byggeleiarane for driftskontraktane for alle dei fire strekningane. Følgande vart intervjua:

• Byggeleiar for driftskontrakt 1204 Hardanger
• Byggeleiar for driftskontrakt 1401 Indre Sogn
• Byggeleiar for driftskontrakt 1402 Midtre Sogn

Alle intervjureferat er verifisert av dei som vart intervjua.

Innhenta data er vurdert opp mot tilsynskriteria, og dannar grunnlag for tilsynsfunna. Symbol som er brukt for å illustrere tilsynsfunna i rapporten går fram av tabellen under:
 

Utkast til rapport vart lagt fram for tilsynspart 12. april 2018, med frist for å gi tilbakemelding på faktafeil. Tilsynspart gav ingen tilbakemelding innan fristen.

4. Tilsynskriterium

Tilsynskriteria i saka baserer seg på følgande:

• Veglova § 11 b. Plikt til å ha og bruke styringssystem m.m.
• Handbok R611 Trafikkberedskap
• Handbok R763 Retningslinjer for utarbeidelse av konkurransegrunnlag
• NA-rundskriv 2013/10 Retningslinjer for midlertidig stengning og innføring av kolonnekjøring på fjelloverganger og andre værutsatte vegstrekninger (med vedlegg)
• NA-rundskriv 2007/9 Retningslinjer for midlertidig stengning og innføring av kolonnekjøring på fjelloverganger og andre værutsatte vegstrekninger (med vedlegg)

Problemstilling 1: Er det utarbeidd eit planverk som omfattar beredskapen på vêrutsette strekningar?
 

For denne problemstillinga er det fire tilsynskriterier.

Tilsynskriterium 1.1: Regionen skal ha ein regional trafikkberedskapsplan som omfattar beredskap på vêrutsette strekningar.5

Regionen skal ha ein regional trafikkberedskapsplan for handtering av uventa hendingar på veg. Den regionale trafikkbereskapsplanen skal innehalde ei oversikt over lokale trafikkberedskapsplanar og beredskapsplanar for vêrutsette strekningar i regionen, med beskriving av kor oppdaterte planer finst tilgjengeleg. Planen skal også beskrive korleis Statens vegvesens rollar og ansvar for trafikkberedskapen i regionen er organisert, generelle informasjonsrutinar og ein generell varslingsplan for trafikkberedskap i regionen.

Den regionale trafikkberedskapsplanen skal reviderast når endra forhold krev det, ved endringar i vegnettet eller ved oppstart av ny driftskontraktsperiode. Trafikkberedskapsplanar skal som minimum gjennomgåast kvart femte år.

Den regionale trafikkberedskapsplanen skal godkjennast av regionvegsjefen.

Tilsynskriterium 1.2: Regionen skal ha lokale trafikkberedskapsplanar som omfattar beredskap på vêrutsette strekningar.6

Regionen skal ha ein lokal trafikkberedskapsplan for handtering av uventa hendingar på veg. For veger i trafikkberedskapsklasse (TBK) 1 skal det utarbeidast strekningsvise lokale trafikkberedskapsplanar. Det skal utarbeidast strekningsvis eller områdevis lokal trafikkberedskapsplan for vegar i TBK2 og TBK3. Det kan utarbeidast lokal trafikkberedskapsplan for vegar i TBK4. Vegens samfunnsmessige betydning skal ligge til grunn for inndeling i trafikkberedskapsklassar.

Statens vegvesens rollar, ansvar og organisering når det gjeld trafikkberedskapen kan detaljerast i dei lokale trafikkberedskapsplanane. Også varslings- og informasjonsrutiner som er beskrive i regional trafikkberedskapsplan kan detaljerast i dei lokale trafikkberedskapsplanane.

Dei lokale trafikkberedskapsplanane skal vise til beredskapsplanar for vêrutsette strekningar, med beskriving av kor oppdaterte planer finst tilgjengeleg.

Den lokale trafikkberedskapsplanen skal reviderast når endra forhold krev det, ved endringar i vegnettet eller ved oppstart av ny driftskontraktsperiode. Trafikkberedskapsplanar skal som minimum gjennomgåast kvart femte år.

Dei lokale trafikkberedskapsplanane skal godkjennast av regionvegsjefen.

Tilsynskriterium 1.3: Regionen skal ha lokale instruksar for stenging og kolonnekøyring for kvar einskild vêrutsette strekning som kan verte midlertidig stengd eller kolonnekøyrd.7

Det skal utarbeidast ein instruks for kvar einskild vêrutsette strekning som kan verte midlertidig stengd eller kolonnekøyrd. Instruksen skal beskrive rutinar for stenging og kolonnekøyring, og kan anten utarbeidast i samsvar med mal i NA-rundskriv 2013/10 eller NA-rundskriv 2007/09, eller etter mal i Handbok R763 Retningslinjer for utarbeidelse av konkurransegrunnlag både når det gjeld inndeling og innhald.8

Tilsynskriterium 1.4: Regionen skal ha beredskapsplanar for fastkøyrd kolonne for kvar einskild vêrutsette strekning som kan verte midlertidig stengd eller kolonnekøyrd.9

Det skal utarbeidast ein beredskapsplan for kvar einskild vêrutsette strekning som kan verte midlertidig stengd eller kolonnekøyrd. Beredskapsplanen kan anten utarbeidast i samsvar med mal i NA-rundskriv 2013/10 vedlegg 2 eller NA-rundskriv 2007/09, eller etter mal i Handbok R763 Retningslinjer for utarbeidelse av konkurransegrunnlag både når det gjeld inndeling og innhald.10

Det følger av NA-rundskriv 2013/10 at beredskapsplanen skal bygge på ein dokumentert risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) som skal gjennomførast for kvar enkelt kolonnekøyrde strekning.

Problemstilling 2: Sikrar regionen at beredskapsplanane vert etterlevd?

For denne problemstillinga er det eitt tilsynskriterium.

Tilsynskriterium 2.1: Regionen skal sørge for at alle involverte er kjend med beredskapsplanane for evakuering av fastkøyrd kolonne og dei rutinane som skal følgast.11

Regionen skal sørge for at alle involverte er kjend med beredskapsplanane for evakuering av fastkøyrd kolonne og dei rutinane som skal følgast, blant anna ved at:

• beredskapsplanen er gjenstand for øvingar12
• beredskapsplanen er med i vinterplanen13
• det haldast vinterplanmøte før kvar vintersesong14
• beredskapsplanen er tema i vintermøte før kontraktens første vintersesong15
• vinterplanen er tema i det årlege vintermøte16
• Vegtrafikksentralen (VTS) har beredskapsplanane tilgjengeleg.

5. Tilsynsresultat

Tilsynskriterium 1.1: Regionen skal ha ein regional trafikkberedskapsplan som omfattar beredskap på vêrutsette strekningar

Innhenta data

Regional trafikkberedskapsplan er oversendt frå tilsynspart. Planen inneheld dei kapittel som er beskrive i vedlegg 2 i Handbok R611 Trafikkberedskap. Planen er signert av regionvegsjefen i desember 2016, og sist oppdatert i februar 2018.

Den regionale trafikkberedskapsplanen har ein eigen del som omtaler fjellovergangar (kolonnekøyring, stenging). Den regionale trafikkberedskapsplan viser til adressa der lokale trafikkberedskapsplanar og omkøyringsruter er lagra. Alle beredskapsplanar for vêrutsette strekningar ligg i lagra i VegCIM.

Regional trafikkberedskapsplan inneheld oversyn over roller og ansvar for aktørane i beredskapen. Dokumenta som omhandlar trafikkberedskap skal oppdaterast innan 10. september kvart år, eit ansvar som er gitt til Veg- og transportavdelinga. Planen inneheld også rutinar for brot i kommunikasjon.

Tilsynskriterium 1.2: Regionen skal ha lokale trafikkberedskapsplanar som omfattar beredskap på vêrutsette strekningar

Innhenta data

I den regionale trafikkberedskapsplanen går det fram i kva trafikkberedskapsklasser dei undersøkte strekningane er kategorisert:

Tabell 1: Trafikkberedskapsklasse for dei undersøkte vêrutsette strekningane

Region vest opplyser at det ikkje er utarbeidd lokale trafikkberedskapsplanar i samsvar med krava i Handbok R611 Trafikkberedskap. Det er utarbeidd omkøyringsruter og skiltplanar i regionen, men dette planverket er ikkje oppdatert etter at Handbok R611 Trafikkberedskap trådde i kraft i mai 2015. Vegtilsynet har motteke dokumentasjon som viser stengingslenker/omkøyring og skiltpunkt for alle dei undersøkte strekningane, bortsett frå for Rv 13, Vika­fjell. Dette vert grunngitt med at Rv 13, Vikafjell er kategorisert i TBK 4, og at det ikkje er krav om lokal trafikkberedskapsplan for vegar i denne trafikkberedskapsklassen.

Region vest har motteke ei bestilling 11.01.2018 frå Vegdirektoratet om digitalisering av trafikkberedskapsplanane. Region vest er bedt om å sette saman og leie ei arbeidsgruppe med representantar frå alle regionar, og frå dei representative fagmiljøa. Oppgåvene til arbeidsgruppa er å avklare kva data som skal inn i NVDB, kva data som er tilgjengelege, og å definere nye datatypar for NVDB med rutinar og produktspesifikasjonar for registrering. Vidare skal gruppa komme fram til ei løysing for korleis dei planlagde omkøyringsrutene og stengingslenkene kan presenterast for brukarane av dei lokale trafikkberedskapsplanane, slik at dei er i samsvar med kravet for rutene slik de er definert i Handbok R611 Trafikkberedskap. I tillegg skal gruppa gjere ei vurdering av ulike verktøy for analyse av data og gi innspel til korleis Statens vegvesen kan utnytte desse data for å kunne effektivisere arbeidet med å lage trafikkberedskapsplanar og sjå nye samanhengar.

Region vest opplyste at dei vil vente med å utarbeide lokale trafikkberedskapsplanar til prosjektet med digitalisering av trafikkberedskapsplanane er fullført. Region vest grunngav dette med at det krev mykje ressursar og tid å halde planane oppdatert på dagens pdf- eller papirformat, og at digitalisering av grunnlagsdata for trafikkberedskap er hensiktsmessig for å redusere manuelle operasjonar ved oppdatering.

Vurdering

Handbok R611 Trafikkberedskap set krav om at vegavdelingane skal utarbeide lokale trafikkberedskapsplanar. Region vest har ikkje utarbeidd desse planane, men ivaretek til dels krava gjennom å ha utarbeidd stengingslenker/omkøyringsruter og lokale skiltplanar.

Tilsynskriterium 1.3: Regionen skal ha lokale instruksar for stenging og kolonnekøyring for kvar einskild vêrutsett strekning som kan verte midlertidig stengd eller kolonnekøyrd

Innhenta data

Dei undersøkte vêrutsette strekningane har alle utarbeidd instruks for stenging og kolonnekøyring (tabell 2). I intervju vart det opplyst at alle instruksane er utarbeidd etter den kontraktsmalen som var gjeldande ved utarbeiding av kontrakt. Mottatt dokumentasjon viser at dei lokale instruksane er utarbeidd i samband med utlysing av kontrakt, altså før kontraktsoppstart. Alle byggeleiarane uttrykker i intervju at instruksane fungerer som tiltenkt i dei vurderingane som skal gjerast dagleg.

Tabell 2: Oversikt over instruksar for innføring av kolonnekøyring og midlertidig stenging

Tilsynskriterium 1.4: Regionen skal ha beredskapsplanar for fastkøyrd kolonne for kvar einskild vêrutsett strekning som kan verte midlertidig stengd eller kolonnekøyrd

Innhenta data

Dokumentgjennomgangen viste at Region vest har utarbeidd beredskapsplan for fastkøyrd kolonne for alle dei undersøkte vêrutsette strekningane (tabell 3). Det er nytta ulike malar for beredskapsplanane. Under intervju vart det opplyst at ein av beredskapsplanane er i utforma i samsvar med NA-rundskriv 2013/10, medan ein er utforma samsvar med kontraktsmal. For dei to siste beredskapsplanane vart det opplyst at byggeleiar ikkje kjenner til kva mal som er brukt, men at det truleg er eigen mal basert på NA-rundskriv.

Det er sendt inn dokumentasjon på ROS-analyser for alle dei undersøkte vêrutsette strekningane. Under intervju vart det opplyst at det vart teke omsyn til ROS-analysen ved utarbeiding av oppdaterte beredskapsplanar, og at for ein av planane ligg ROS-analysen som vedlegg i beredskapsplanen.

Tabell 3: Oversikt over beredskapsplanar for fastkøyrd kolonne

 

Tilsynskriterium 2.1: Regionen skal sørge for at alle involverte er kjend med beredskapsplanane for evakuering av fastkøyrd kolonne og dei rutinane som skal følgast

Innhenta data

Dokumentgjennomgangen viste at to av beredskapsplanane ikkje inneheld distribusjonsliste, noko som vart stadfesta i intervju. Det er ulik praksis mellom kontraktane korleis planane vert distribuert og kommunisert ut, men som oftast vert dei sendt via e-post.

Beredskapsplanane er tema på byggherren sitt vinterplanmøte, og dei ligg i vinterplanen. Ein av byggeleiarane opplyste derimot at beredskapsplanen ikkje ligg i vinterplanen, men er tema i entreprenøren sitt vintermøte. For Rv 7 Hardangervidda og Rv 13 Vikafjell er det lagt fram dokumentasjon som stadfester at beredskapsplanen er med i vinterplanen. For desse to strekningane er det også lagt fram dokumentasjon på at det er gjennomført vinterplanmøte før kvar vintersesong, at beredskapsplanen er tema i vintermøte før den første vintersesongen i kontrakten, og at vinterplanen er tema i det årlege vintermøtet. For Ev 16 Filefjell og Rv 52 Hemsedalsfjellet er det ikkje lagt fram dokumentasjon som stadfester det som vart opplyst i intervju.

Alle dei intervjua byggeleiarane opplyste at dei er opptekne av at alle involverte på fjellet skal ha planane lett tilgjengeleg. Ein av byggeleiarane opplyste at han har utfordra høgfjellskoordinator til å sjå til at instruksen vert følgt ved kolonnekøyring, og at beredskapsplanane ligg tilgjengeleg i brøytebilane. Ein annan byggeleiar opplyser at han gjennomfører stikkprøvekontrollar.

Byggeleiarane opplyste at det vert gjennomført stikkprøvekontroll, vernerundar, og oppfølging av involvert personell for å forsikre seg om at beredskapsplanane er kjend. I tillegg vert det gjennomført øvingar, både reelle øvingar og papirøvingar. Beredskapsplanane vert evaluert etter øvingane. Dei siste øvingane har hatt hovudfokus på test av det nye nødnettet. For Rv 7 Hardangervidda er det lagt fram dokumentasjon som stadfester desse opplysningane. For Ev 16 Filefjell, Rv 13 Vikafjell og Rv 52 Hemsedalsfjellet er det ikkje lagt fram dokumentasjon som stadfester det som vart opplyst i intervju.

Det vert opplyst i intervjua at Vegtrafikksentralen har beredskapsplanane tilgjengeleg. For Rv 7 Hardangervidda er det lagt fram dokumentasjon som stadfester at beredskapsplanen er sendt til Vegtrafikksentralen. For Ev 16 Filefjell, Rv 13 Vikafjell og Rv 52 Hemsedalsfjellet er det ikkje lagt fram dokumentasjon som stadfester det som vart opplyst i intervju.

Vurdering

Under intervju har byggeleiarane gitt informasjon som tilseier at beredskapsplanane for evakuering av fastkøyrd kolonne og dei rutinane som skal følgast er gjort kjend for alle involverte. Vegtilsynet bad om ulik dokumentasjon som skulle understøtte desse opplysningane. Når det ikkje vart lagt fram dokumentasjon som stadfester det som vart opplyst under intervju, er det uklart om beredskapsplanane er gjort kjend for alle involverte.

 

Vedlegg 1: Mottatt dokumentasjon

Dokumentasjon mottatt etter varsel

• oversikt over vêrutsette strekningar i Region vest som kan verte midlertidig stengd/kolonnekøyrd
• oversikt over tilhøyrande driftskontrakt for desse strekningane, inkludert informasjon om kontraktsperiode og ansvarleg region
• regional trafikkberedskapsplan for Region vest

Dokumentasjon for kvar av dei vêrutsette strekningane Ev 16 Filefjell, strekningen Maristova – Tyinkrysset:

• brev frå Vegdirektoratet «Bestilling for digitalisering av trafikkberedskapsplanene»
• kart som viser stenging/omkøyring, skiltplanar
• lokal instruks for midlertidig stenging og kolonnekøyring
• beredskapsplan for evakuering av fastkøyrd kolonne
• RISKEN E16 Filefjell, ROS-analyse E16 og Fv53
• dokumentet «Stenging av veg pga. skred»

Rv 7 Hardangervidda, strekningen Leiro – Haugastøl:

• brev frå Vegdirektoratet «Bestilling for digitalisering av trafikkberedskapsplanene»
• kart som viser stengingslenke Geilo – Bu/omkøyring, skiltplanar
• lokal instruks for midlertidig stenging og kolonnekøyring
• tiltak ved reintrekk på Hardangervidda
• beredskapsplan for evakuering av fastkøyrd kolonne
• risikoanalyse Rv 7 Hardangervidda
• dokumentet «Stenging av veg pga. skred»
• referat frå evalueringsmøte vinterdrift i sesongen 2016-2017 og samarbeidsmøte
• nr. 1-17
• referat frå vintermøte før kontraktens første vintersesong DK 1204 Hardanger 2016–2021
• vinterplanen
• referat frå vinterplanmøte 1204 Hardanger 2016–2021, vintersesongen 2017/2018
• evalueringsnotat etter øving 2018
• kopi av e-post som viser at beredskapsplanen er sendt til Vegtrafikksentralen

Rv 13 Vikafjell, strekningen Storehaug – Hola:

• notatet «Det er ikke utarbeidet planer for omkjøring for Vikafjellet da dette var øvrige riksveg når planene på stamveg ble utarbeidet.»
• lokal instruks for midlertidig stenging og kolonnekøyring
• beredskapsplan for evakuering av fastkøyrd kolonne
• vedlegg 6 - Risikovurdering
• dokumentet «Stenging av veg pga. skred»
• møtereferat vintermøte 2017
• referat frå vintermøte før kontraktens første vintersesong
• vinterplanen
• referat frå vinterplanmøte

Rv 52 Hemsedalsfjellet, strekningen Borlaug – Bjøberg:

• brev frå Vegdirektoratet «Bestilling for digitalisering av trafikkberedskapsplanene»
• kart som viser stenging/omkøyring, skiltplanar
• lokal instruks for midlertidig stenging og kolonnekøyring
• beredskapsplan for evakuering av fastkøyrd kolonne
• RISKEN Hemsedal, ROS-analyse Rv52 og Fv50
• dokumentet «Stenging av veg pga. skred»

I tillegg mottok Vegtilsynet linkar til konkurransegrunnlag for følgande driftskontrakter:

• 1401 Indre Sogn 2014–2019
• 1402 Midtre Sogn 2016–2021
• 1204 Hardanger 2016–2021