Klimatilpasning i vegprosjekter Statens vegvesen

1. Bakgrunn

I perioden 2007–2010 ble FoU-prosjektet «Klima og transport» gjennomført i Statens vegvesen. Hensikten var «[å] forbedre rutiner og regelverk for planlegging, prosjektering, bygging, drift og vedlikehold av vegnettet som svar på endrede klimaforhold». Ut av dette prosjektet kom det flere rapporter og veiledere for klimatilpasning, både innenfor planleggings- og prosjekteringsarbeid, drift og vedlikehold og beredskap.

I perioden 2012–2015 ble FoU-prosjektet «Naturfare-Infrastruktur-Flom-Skred» (NIFS) gjennomført som en felles satsing mellom Jernbaneverket, Norges vassdrags- og energi­direktorat (NVE) og Statens vegvesen. I sluttrapporten fra 2016 står det at: «[k]unnskap om klimaendringer tilsier et fremtidig klima som er 3–4 grader varmere og at nedbørmengden øker med 5–30 prosent sammenlignet med referanseperioden 1979– 2008. Med økt nedbør følger det økt fare for flom og enkelte steder også økt fare for skred. For å redusere samfunnets sårbarhet mot klimaendringene, må vi tilpasse oss denne utviklingen og bygge tilstrekkelig robusthet inn i infrastrukturen.».

I Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP) nevnes klimaendringer som en av de tre store sikkerhetsutfordringene i årene som kommer. Det står blant annet:

Kunnskap om de pågående klimaendringene tilsier et betydelig mildere og våtere klima i Norge mot slutten av århundret. Styrtregn og regnflommer blir kraftigere og forekommer hyppigere. Med økt nedbør følger økt fare for flom og skred, som i sin tur skader både infrastruktur og bygninger og utgjør en fare for liv og helse.1

Regjeringen vil gjøre transportinfrastrukturen mer robust mot ekstremvær og klimatiske påkjenninger gjennom betydelig innsats på drift, vedlikehold og fornying […].2

Transportetatene vil i planperioden videreføre arbeidet med å redusere sårbarheten mot klimaendringer. De forventede klimaendringene skal legges til grunn ved planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av infrastrukturen.3

I Statens vegvesens handlingsprogram for 2018–2023 påpekes det at «[e]n av hovedutford­ringene for framkommelighet på veg er klimaendringene. Det vil være store regionale og lokale forskjeller, men klimaendringene vil i framtiden kreve økt forebyggende innsats. Mer nedbør øker risikoen for skred, flom og erosjon, […]». 4

Med bakgrunn i dette ønsker Vegtilsynet å føre tilsyn med Statens vegvesen, Region nord for å undersøke om krav til klimatilpasning etterleves i planlegging av vegprosjekter.

3. Gjennomføring og metode

Tilsynssaken er gjennomført som en revisjon.7

Vegtilsynet sendte varsel om tilsyn 11. januar 2018. Basert på varselet, mottok Vegtilsynet en oversikt over alle vegprosjekter i Region nord som:

• gjelder riksveg
• har ferdigstilt reguleringsplan/teknisk detaljplan etter 01.01.2015
• er over en strekning på mer enn 1 km

Vi fikk en oversikt med 38 prosjekter som oppfylte kriteriene, gjorde en vurdering ut i fra ÅDT, mulig naturfare og type prosjekt, og endte opp med ti prosjekter:

1. E6, Hestbrinken – Borkamo
2. E6, Olsborg – Heia (delstrekning 2)
3. E6/E10, Stormyra – Bjerkvik
4. E8, Riksgrensen – Skibotn (del 1)
5. E8, Riksgrensen – Skibotn (del 2)
6. E10/Rv 85, Håloglandsveien (parsell 2)
7. E69, Skarvbergtunnelen
8. Rv93, Salkobekken – Karibakken
9. Rv94, Skaidi – Hammerfest (parsell 6)
10. Rv94, Skaidi – Hammerfest (parsell 9)

Vegtilsynet har mottatt og gjennomgått dokumentasjon fra disse prosjektene.8 Dokumentgjennomgangen ble etterfulgt av intervju med seks prosjektledere som sto ansvarlig for sju av de ti prosjektene.

For å undersøke hvordan ledere styrer og følger opp at krav til klimatilpasning etterleves, ble det gjennomført intervju med èn prosjekteier ved prosjektavdelingen.

Alle intervjureferater er verifisert av intervjupartene.

Tilsynspart har lagt forholdene til rette for en effektiv gjennomføring av tilsynet.

Innhentede data er vurdert opp mot tilsynskriteriene, og danner grunnlag for tilsynsfunnene. Symboler som er brukt for å illustrere tilsynsfunnene i rapporten går fram av tabellen under:

Utkast til rapport ble lagt fram for tilsynspart 14.03.2018, med frist for å gi tilbakemelding på faktafeil. Tilsynspart gav tilbakemelding innen fristen, og hadde ingen merknader til utkastet.

4. Tilsynskriterier

Tilsynskriteriene i saken baserer seg på følgende:

• Vegloven – lov 21. juni 1963 nr. 23
• Prop. 160 L (2015–2016) «Endringar i veglova» (Vegtilsynet)
• Plan- og bygningsloven – lov 27. juni 2008 nr. 71
• Håndbok N200 Vegbygging – 2014
• Håndbok R760 Styring av vegprosjekter – 2012
• NVE 2/2011 Flaum- og skredfare i arealplaner
• VD rapport nr. 29 ROS-analyser med hensyn til værrelaterte hendelser, 2011
• Kvalitetssystemet i Statens vegvesen – prosessen «Planlegge»

Problemstilling 1: Sikrer ledelsen at krav til klimatilpasning blir fulgt ved planlegging av vegprosjekter?

Tilsynskriterium 1: Ledere skal sikre at Region nord følger krav til klimatilpasning ved planlegging av vegprosjekter.

Problemstilling 2: I hvilken grad vurderes virkningene av klimaendringer når vegprosjekter planlegges?

Tilsynskriterium 2.1: Reguleringsplanen skal inneholde detaljerte løsninger som er klimatilpasset.

Tilsynskriterium 2.2: I risiko- og sårbarhetsanalysen i reguleringsplanfasen skal det gjøres en vurdering av risiko for værrelaterte hendelser, hvor hensynet til klimaendringer skal ivaretas.

Utledning av tilsynskriteriene går fram av vedlegg 3 til rapporten.

5. Tilsynsresultater

Tilsynskriterium 1: Ledere skal sikre at Region nord følger krav til klimatilpasning ved planlegging av vegprosjekter.

Innhentede data

For å undersøke tilsynskriteriet har Vegtilsynet valgt å se nærmere på ledelsens bruk av prosjektstyringsdokumenter. Dokumentgjennomgangen viste at ingen av de ti vegprosjektene har utarbeidet egen kontrollplan for reguleringsplanfasen, se vedlegg 1.

Prosjekteier

Prosjekteieren opplyste at målsettinger og forventninger til vegprosjektet blir gitt gjennom prosjektbestillingen. Han forklarte at denne ikke er så detaljert at den tar for seg for eksempel klima og klimaendringer. Prosjektbestillingen skal ikke inneholde instrukser om hvordan ting skal gjøres, men om hva som skal gjøres. Prosjektbestillingen blir utarbeidet i samarbeid med prosjektleder. Relevante forventinger/krav fra hans resultatavtale med regionvegsjefen blir også videreformidlet til prosjektlederne.

Prosjekteieren har ikke utarbeidet prosjektlederinstrukser, og begrunnet dette med at prosjektlederne har lagt Håndbok R760, som inkluderer malen for prosjektlederinstruksen, til grunn ved gjennomføring av oppgaver.

Prosjektlederne skal rapportere til prosjekteier. Prosjekteieren forklarte at han ikke direkte følger opp etterlevelse av krav til klimatilpasning overfor prosjektene, såfremt det ikke har skjedd en feil eller et avvik som blir meldt inn fra prosjektet eller andre.

Prosjekteieren forklarte at prosjektlederne leier inn fagressurser fra ressursavdelingen, veg- og transportavdelingen eller eksterne (konsulent). Han mente at de internt i regionen har nok bra kompetanse, men at det kan være et problem med kapasitet. Prosjekteieren nevnte at det spesielt ved dimensjonering av drenering og ved gjennomføring av ROS-analyser, blir brukt eksterne ressurser.

Prosjekteieren stoler på prosjektledere sine og den jobben de gjør, hvis ikke må de ha et svært omfattende kontrollsystem. Han mener at den beste forebyggingen av feil er å velge rett kompetanse og de rette fagfolkene. Han har tillit til at prosjektleder, planleggingsleder og de øvrige fagressursene har oppdatert kunnskap om aktuelle fagområder i prosjektene.

Prosjektleder

Prosjektlederne opplyste at de følger opp fagressursene gjennom ulike møter. Flere av prosjektlederne har tillit til at fagressursene kjenner til og bruker relevante krav.

Det ble framlagt prosjektstyringsplan med kvalitetsplan for ni av ti vegprosjekter. Et prosjekt har lagt fram prosjektstyringsplan som ikke inneholdt kvalitetsplan, se vedlegg 1.

Fire av ni kvalitetsplaner mangler et eget punkt om kontrollplan som beskriver hvordan bestilt kvalitet skal sikres. Fem av ni kvalitetsplaner har et eget punkt som heter kontrollplan, se vedlegg 1.

Alle prosjektlederne opplyste at de ikke oppfattet at det var krav om å utarbeide kontrollplan i reguleringsplanfasen. Flere av prosjektlederne mente at dette var et krav først i bygge­fasen.

Prosjektlederne opplyste i intervju at de sikrer rett kompetanse i vegprosjektene ved å bestille ressurser internt fra ressursavdelingen, lyse ut konkurranse eksternt, eller hente ressurser både internt og eksternt. Dette bestemmes blant annet ut fra hvilken kompetanse de trenger og hvordan ressurstilgangen er.

Prosjektlederne sa i intervju at de følger opp prosjektorganisasjonen sin gjennom prosjektmøter/planmøter og annen rapportering. En del av oppfølgingen skjer også i den daglige kontakten i prosjektet. Flere av prosjektlederne opplyste at de, gjennom å sikre seg riktig og god kompetanse, har tillit til at fagpersonene i sin prosjektorganisasjon følger krav.

Vurdering

Prosjekteierne og prosjektledere mener at krav til klimatilpasning følges ved utarbeidelse av reguleringsplan. Basert på gjennomførte intervju finner Vegtilsynet det sannsynlig at føringer om klimatilpasning i overordnede dokumenter blir tatt inn i arbeidet med reguleringsplanene.

Prosjektene har adgang til å tilpasse kvalitetsplanen til prosjektets størrelse og kompleksitet. Prosjektstyringsdokumentene som prosjektstyringsplan og kvalitetsplan gir uttrykk for hvem i prosjektgruppen som har ansvar for å kvalitetssikre leverandører i prosjektgruppen. Tilsynet har imidlertid vist at ingen av kvalitetsplanene ivaretar minimumskravene til kontrollplan i Håndbok R760.

Tilsynskriterium 2.1: Reguleringsplanen skal inneholde detaljerte løsninger som er klimatilpasset

Innhentede data

For å undersøke tilsynskriteriet har Vegtilsynet valgt å se nærmere på bruk av klimafaktor i flomberegninger. Dokumentgjennomgangen viste at det i ni av ti vegprosjekter er valgt klimafaktor, se vedlegg 1.

Valg av klimafaktor er i hovedsak dokumentert i ulike fagrapporter og fagnotater i prosjektene. Eksempler på dette er vann- og avløpsnotater, beregningsnotater og hydrologirapporter.

For små avrenningsfelt, opp til 5 km2, kan den rasjonelle formel benyttes for å gjøre flomberegning, jf. Håndbok N200.9 For store avrenningsfelt, større enn 5 km2, skal flomberegningen baseres på målte vannføringer og statistiske metoder i flomfrekvensanalyser.

I tre av vegprosjektene har Statens vegvesen brukt den rasjonelle formelen for små avrenningsfelt. I ett av disse prosjektene er dette kombinert med flomberegninger for store avrenningsfelt, utført av NVE. De øvrige seks vegprosjektene har brukt NVE/konsulentfirma til å utføre flomberegninger. Ett prosjekt omtaler bare små avrenningsfelt, tre prosjekter omtaler både små og store avrenningsfelt, og tre prosjekter omtaler bare store avrenningsfelt.

I prosjektet E10/ Rv85 Hålogalandsveien (parsell 2), som ikke har tatt stilling til klimafaktor, ble det opplyst i intervju at det ikke er valgt en konkret klimafaktor, men at de i prosjektet har vist til håndbok N200.

Vurdering

Tilsynssaken har vist at det i ett prosjekt ikke er tatt stilling til klimafaktor.

Vegtilsynet finner videre at det er valgt ulik klimafaktor i flere av vegprosjektene, dette skyldes blant annet at det er ulik metodikk for store og små avrenningsfelt. For store felt skal avrenningen baseres på målte vannføringer og statistiske metoder i flomfrekvensanalyser, og det anbefales at dette blir gjort av NVE eller av konsulenter med hydrologisk kompetanse. Metoden forholder seg til NVE -report 5-2011 Hydrological projections for floods in Norway under a future Climate, som bruker klimafaktor 1, 1,2 og 1,4.

For små felt kan den rasjonelle formel i håndbok N200 brukes, der klimafaktoren som brukes er 1,0-1,5.

Vedlegg 1 i denne rapporten viser at valgt klimafaktor ligger mellom 1.1 og 1.5 i de undersøkte vegprosjektene. Vegtilsynet vurderer det som uheldig at klimafaktor kan variere for små felt, avhengig av om man gjør beregningen som del av en flomberegning for et større felt, eller om man bruker den rasjonelle formel. I tillegg ser vi at den rasjonelle formel blir brukt ulikt, og gir ulike klimafaktorer fra prosjekt til prosjekt.

Klimafaktor er en avgjørede faktor i valg av dimensjoner i prosjekteringen. Ulik klimafaktor vil kunne bety at de ulike prosjektene dimensjonerer f.eks stikkrenner, grøfter, kulverter mm. ulikt.

Tilsynskriterium 2.2: I risiko- og sårbarhetsanalysen i reguleringsplanfasen skal det gjøres en vurdering av risiko for værrelaterte hendelser, hvor hensynet til klimaendringer skal ivaretas.

Innhentede data

Dokumentgjennomgangen viste at det er gjennomført ROS-analyse i alle vegprosjektene, og at værrelaterte hendelser er vurdert i alle ROS-analysene.

Virkninger av klimaendringer er vurdert som en del av analysen i to av ti vegprosjekter, se vedlegg 1.

Prosjektlederne i de åtte vegprosjektene der klimaendringer ikke er en del av analysen, opplyste i intervju at det kan være flere grunner til at dette ikke er vurdert. Blant annet at det kun er gjort en enkel ROS-analyse i vegprosjektet, eller at vurdering av klimaendringer ikke er aktuelt i prosjektet. Flere prosjektledere opplyste også at de ikke vet hvorfor dette ikke er en del av analysen, blant annet fordi det er andre personer som har hatt ansvaret for, og gjennomført, selve analysen, eller at de har overtatt prosjektet på et senere stadium, etter at ROS-analysen var gjennomført.

Dokumentgjennomgangen har også vist at det ved gjennomføring av ROS-analysene er brukt flere forskjellige metodikker og veiledere. Det vises til femtrinnsmetodikken i Håndbok V721, Risikovurdering i vegtrafikken (2007), Vegdirektoratets rapport nr. 29, ROS-analyser med hensyn til værrelaterte hendelser (2011) og Direktoratet for samfunnsikkerhet og forvaltning (DSB) sin veileder Kartlegging av risiko og sårbarhet i planlegging.

I fire av de ti undersøkte vegprosjektene går det ikke frem av ROS-analysen hvilke metodikk som er brukt, se vedlegg 1.

Vurdering

Tilsynssaken har vist at klimaendringer i liten grad er vurdert i ROS-analysene. Flere forsk­ningsprosjekter og overordnede styringsdokumenter omtaler klimaendringer som en av de største truslene mot samfunnsikkerheten de kommende årene. Klimaendringene må derfor omtales i ROS-analysene. Det legges ulike metodikker og veiledere til grunn for gjennomføringen av ROS-analysene. Dette anses som lite tilfredsstillende fordi disse dokumentene omtaler og vurderer klimaendringer forskjellig. Veilederene er også ulike med tanke på alder, og det er derfor usikkert hvilke som representerer siste oppdaterte kunnskap.

Vedlegg 1: Resultat, dokumentgjennomgang