Klimatilpassing i driftsfasen Statens vegvesen

1. Bakgrunn

I Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP) vert klimaendringar nemnd som ei av dei store sikkerheitsutfordringane i åra som kjem. Det står blant anna at: «[k]unnskap om de pågående klimaendringene tilsier et betydelig mildere og våtere klima i Norge mot slutten av århundret. Styrtregn og regnflommer blir kraftigere og forekommer hyppigere. Med økt nedbør følger økt fare for flom og skred, som i sin tur skader både infrastruktur og bygninger og utgjør en fare for liv og helse.» […]«De forventede klimaendringene skal legges til grunn ved planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av infrastrukturen.»1

I Statens vegvesens handlingsprogram for 2018–2023 vert det påpekt at «[e]n av hovedutfordringene for framkommelighet på veg er klimaendringene. Det vil være store regionale og lokale forskjeller, men klimaendringene vil i framtiden kreve økt forebyggende innsats. Mer nedbør øker risikoen for skred, flom og erosjon, […]».2

Med bakgrunn i dette gjennomfører Vegtilsynet fleire tilsyn innan temaet klimatilpassing3 i 2018. Vegtilsynet vil totalt sett gjennomføre mellom 6–8 enkelttilsyn innan klimatilpassing. Dersom Vegtilsynet finn avvik eller observasjonar som er gjennomgåande i dei ulike regionane, vil vi følgje dette opp med Vegdirektoratet i ei eiga sak på slutten av året.

I denne saka ønsker Vegtilsynet å føre tilsyn med Statens vegvesen, Region nord for å undersøke om krava til drift og vedlikehald av skredsikrings- og skredverntiltak vert etterlevd når eksisterande veg skal driftast.

2. Mål

Målet med tilsynet er å undersøke om Statens vegvesen, Region nord etterlever krav til klimatilpassing når eksisterande veg skal driftast. Problemstillingane i tilsynet er:

• om inspeksjonar av skredsikringstiltak4 og skredvernstiltak5 i driftskontraktane vert planlagt i tråd med krav
• om inspeksjonar av skredsikringstiltak og skredvernstiltak i driftskontraktene vert gjennomført i tråd med krav
• om funn frå inspeksjonane vert handtert i tråd med krav.

3. Gjennomføring og metode

Tilsynssaka er gjennomført som ein revisjon6, og vart varsla 20. april 2018.

Med bakgrunn i skredpunkt, skredutsett veg og utvalde objekt i www.vegkart.no gjorde Vegtilsynet eit utval av fem driftskontrakter som omfatta riks- og europavegar.

Vegtilsynet mottok dokumentasjon frå følgande driftskontraktar i Region nord:

Ved dokumentgjennomgang fann Vegtilsynet at driftskontrakt 1816 Ofoten ikkje er sett i drift enno, men skal erstatte 1808 Narvik 1. september 2018. I og med at Vegtilsynet ønsker å sjå på kontraktar i drift, vert ikkje driftskontrakt 1816 Ofoten tatt med i tilsynssaka. Vegtilsynet gjennomførte også inspeksjon av totalt 76 objekt på utvalde riks- og europavegar i dei fire driftskontraktane i veke 21.

Dokumentgjennomgangen og inspeksjonen vart etterfølgd av intervju med både byggherre og entreprenør i dei fire kontraktane, for å undersøke nærmare korleis planlegging, gjennomføring og oppfølging av inspeksjonane vert gjort i praksis.

Symbola som er brukt for å illustrere tilsynsfunna i rapporten går fram av tabellen under:

Utkast til rapport vart lagt fram for tilsynspart 21.08.2018, med frist for å gi tilbakemelding på faktafeil. Tilsynspart gav ikkje tilbakemelding innan fristen, så endeleg tilsynsrapport er ikkje endra i høve utkastet.

4. Problemstillingar og tilsynskriterier

Oversikt over krav til inspeksjon

Tilsynskriterier i saka baserer seg på og er utgreidd frå følgande kravdokument:

• Handbok R610 Standard for drift og vedlikehold av riksveger

Problemstilling 1

Vert inspeksjonar av skredsikrings- og skredvernstiltak i driftskontraktane planlagt i tråd med krav?

Tilsynskriterium 1.1: Det skal etablerast inspeksjonsplanar for skredsikring og skredvern i tråd med krav.

Problemstilling 2

Vert inspeksjonar av skredsikrings- og skredvernstiltak på eksisterande vegnett gjennomført i tråd med krav?

Tilsynskriterium 2.1: Inspeksjonar skal gjennomførast i samsvar med inspeksjonsplanen for skredsikring og skredvern.

Tilsynskriterium 2.2: Dei utvalde objekta skal ha funksjon og utsjånad i tråd med krava i Handbok R610.

Problemstilling 3

Vert funn frå inspeksjonar av skredsikrings- og skredvernstiltak på eksisterande vegnett handtert i tråd med krav?

Tilsynskriterium 3.1: Avvik på skredvern/skredsikring skal utbetrast innan gitt tiltakstid.

5. Tilsynsresultat

Tilsynskriterium 1.1: Det skal etablerast inspeksjonsplanar for skredsikring og skredvern i tråd med krav.

Vegtilsynet har undersøkt om det føreligg inspeksjonsplanar i dei fire driftskontraktane, om planane inneheld dei utvalde objekta, og at både type inspeksjon og frekvens er tydeleg definert.

Dokumentgjennomgangen viste at alle driftskontraktane inneheldt spesiell beskriving7 av type inspeksjon og frekvens. Desse krava er ulike, så kvar driftskontrakt er målt mot sine eigne krav.

Driftskontrakt 1806 Bodø, perioden 2015–2020

Innhenta data

Funk-Ra8 lister med dei utvalde objekta ligg som vedlegg, «V-lister», til kontrakten.

Krav til generell inspeksjon9 i kontrakten er sett til kvar veke, og inspeksjonsplanen frå entreprenøren viser at generell inspeksjon er planlagt i tråd med krav.

Krav til enkel inspeksjon10 av prosess 73.411 er i kontrakten sett til årleg «særskilt systematisk inspeksjon av fjellsikringsutstyr i kontraktsområdet», og inspeksjonsplanen frå entreprenøren viser at det skal utførast «eigeninspeksjon» av prosess 73.4 i veke 19 til 22 i 2016.

Intervju med byggeleiar

Byggeleiaren opplyste at for generell inspeksjon gjeld det å «halde auge med vegnettet», mens den årlege inspeksjonen tek føre seg alle objekta, Dersom entreprenøren ser at ting utviklar seg feil skal det meldes inn på R2-skjema. Eventuelle nye objekt i løpet av kontrakten vert lagt inn i NVDB, og entreprenøren vert informert om at dei nye objekta er ein del av kontrakten.

Intervju med entreprenør

Entreprenøren opplyste at dei er på vegen og inspiserer i samsvar med planen, og at alle objekt på prosess 73.4 skal inspiserast kvar måndag på riksveg. Dei inspiserer alle objekt langs vegen, uavhengig av kva som står i V-lista.

Driftskontrakt 1808 Narvik, perioden 2012–2018

Innhenta data

Dei utvalde objekta ligg som vedlegg, «V-lister» til kontrakten.

Krav til generell inspeksjon i kontrakten er sett til kvar veke, og inspeksjonsplanen frå entreprenøren viser at generell inspeksjon er planlagt i tråd med krav.

Det er ikkje sett krav til enkel inspeksjon i kontrakten.

Intervju med byggeleiar

Byggeleiar opplyste at inspeksjonsplanane for driftskontrakten ikkje vert oppdatert undervegs, og at entreprenøren får lite informasjon om oppdaterte V-lister.

Entreprenør utførar berre generell inspeksjon. Enkel inspeksjon av 73.4 inngår ikkje i deira driftskontrakt. Regionen har ein eige fjellsikringskontrakt, 73.42 – «Rensk og sikring». Denne vert handtert av vegseksjonen i regionen, og entreprenøren kan vere forskjellig frå år til år. Men fjellsikringskontrakten jobber på prosjekt, primært for å montere nye sikringstiltak. Dei driv ikkje systematisk inspeksjon.

Intervju med entreprenør

Entreprenøren opplyste at generell inspeksjon er ein visuell kontroll der dei ser på alle objekt langs vegen, også dei som ikkje kjem fram av V-listene. Entreprenøren sa at det betyr at dei nok inspiserer ein del objekt som dei ikkje får betalt for. Dei har sjekka nokre prosesser for avvik på V-listene, men dei har ikkje sjekka for denne prosessen.

Entreprenøren opplyste vidare at dei ein gong i året køyrer ut med eit større arbeidslag med hjullastar og lift. Då tek dei lett reinsk og rydding i tråd med funksjonsansvaret, og merkar eventuelle større funn med spray. Funna vert ikkje meldt inn som R2, og entreprenøren finn ofte dei same tinga år etter år, så dei vert ikkje alltid utbetra.

Driftskontrakt 1809 Lofoten, perioden 2014–2020

Innhenta data

1809 Lofoten består av ni byggherrestyrte kontraktar, og det er «1809-07 Drenering-skred-beredskap-inspeksjon Lofoten 2015-2020» som omfattar prosess 73.4:

Dei utvalde objekta ligg som vedlegg, «V-lister» til kontrakten.
Krav til generell inspeksjon i denne kontrakten er sett til «rutinemessig inspeksjon og overvåking» i perioden 16. mai – 14. september. Vegtilsynet har ikkje mottatt inspeksjonsplan frå entreprenøren.

Byggherren utfører sjølv enkel inspeksjon av prosess 73.4, Vegtilsynet har ikkje mottatt inspeksjonsplan frå byggherren.

Intervju med byggeleiar

Byggherren har ingen konkret plan for enkel-inspeksjonane, men inspiserar fleire gonger i veka og rekk over heile kontrakten i løpet av sommaren. Byggherren er kjend med nye objekt, og inkluderer desse i enkel inspeksjon, men oppdaterer ikkje V-listene til entreprenøren i kontraktsperioden. Byggherren reknar med at entreprenøren ser på alle objekt langs vegen når dei utfører generell inspeksjon.

Intervju med entreprenør

Entreprenøren opplyste at dei har laga ein inspeksjonsplan, men har hatt eit dataproblem, så dei finn ikkje planen. No er driftskontrakten så innarbeidd at dei ikkje har behov for planen lenger. Dei utfører generell inspeksjon kvar veke i tråd med krav i kontrakten, og ser etter alle feil og manglar langs vegen, uavhengig av V-listene.

Dei har ikkje ein rutine for å melde inn nye objekt. Dei jobbar på bestilling og får betalt for arbeid på disse objektene uansett om dei står på V-lista eller ikkje.

Driftskontrakt 1814 Helgeland nord, perioden 2015-2030

Innhenta data

Dei utvalde objekta ligg som vedlegg, «V-lister» til kontrakten.

Krav til generell inspeksjon i kontrakten er sett til kvar veke, og inspeksjonsplanen frå entreprenøren viser at generell inspeksjon er planlagt i tråd med krav.

Krav til enkel inspeksjon av prosess 73.4 er i kontrakten sett til årleg, og inspeksjonsplanen frå entreprenøren viser at enkel inspeksjon av prosess 73.4 er planlagt i tråd med krav.

Intervju med byggeleiar

Byggeleiaren opplyste at dei jobbar med å oppdatere NVDB i høve rett plassering, type objekt og tal objekt for å få dette meir rett/korrigert. Dei har ikkje oppdatert V-listene til entreprenøren, men når det kjem nye objekt vert det eit tillegg til kontrakten slik at entreprenøren får betalt.

Intervju med entreprenør

Entreprenøren opplyste at inspeksjonsplanen ikkje er revidert sidan oppstarten av kontrakten. Ved generell inspeksjon ser dei på 4–5 prosesser per inspeksjon for å holde dette realistisk. Dei følger med heile tida, men har «hovudfokus på forskjellige ting».

Vegtilsynets inspeksjon

Vegtilsynet utførte inspeksjon av nett, skredvoller, fanggjerde og sognemurar langs riks- og europavegar i dei fire kontraktane 22.–24. mai 2018. Vegtilsynet fann då til dels store avvik mellom V-listene og dei faktiske forhold.

Vurdering

Dei utvalde objekta er tatt med i inspeksjonsplanane, i form av V-lister. Etter det Vegtilsynet finn er det til dels store avvik mellom V-listene og dei faktiske forhold ved kontraktsinngåing. V-listene vert normalt sett heller ikkje oppdatert i løpet av kontraktsperioden. Dette betyr at det er objekt som ikkje vert inspisert i det heile, eller ved tilfelle på entreprenøren sitt initiativ.

Tilsynskriterium 2.1: Inspeksjonar skal gjennomførast i samsvar med inspeksjonsplanen for skredsikring og skredvern.

Innhenta data

Det vert nytta to typar dokument for rapportering av generell inspeksjon. R2-skjema for rapportering av konkrete hendingar, skadar, feil og manglar, og R20-skjema som stort sett vert sendt inn kvar 14. dag, også kalla tilstandsrapportering. Sistnemnde summerer opp generelle inspeksjonar dei to siste vekene. Ved inspeksjon er også R11-skjema for innrapportering av skred og skredfare aktuelt. I intervjua har både byggherren og entreprenøren opplyst at dei nyttar dette skjemaet aktivt, for å dokumentere behov for nye skredsikrings- og skredvernstiltak. Dette er ikkje teke med i tilsynsrapporten fordi saka er avgrensa til drift og vedlikehald av eksisterande tiltak.

Vegtilsynet har funnet at dei generelle inspeksjonane vert dokumentert med R20-skjema i alle driftskontraktane. Felles er at det ikkje går fram kva objekt som er undersøkt, men kva strekning/kilometrering som er inspisert.

Per 11. juni 2018 var det ikkje registrert R2-skjema på prosess 73.4 i ELRAPP12 for driftskontraktene 1806 Bodø, 1809 Lofoten og 1814 Helgeland Nord.

For driftskontrakt 1808 Narvik var det registrert tre R2-skjema på prosess 73.4, to gjaldt nedfall av stein og ein utgraving av veg.

Enkel inspeksjon vert ikkje dokumentert med R2- eller R20-skjema, men i ein eigen rapport:

• i driftskontrakt 1806 Bodø vert enkel inspeksjon dokumentert i tråd med plan
• i driftskontrakt 1808 Narvik vert det ikkje utført eller dokumentert enkel inspeksjon
• i driftskontrakt 1809-07 Lofoten føreligg det ikkje inspeksjonsplanar, men det vert gjennomført og dokumentert enkel inspeksjon
• i driftskontrakt 1814 vert det ikkje utført eller dokumentert enkel inspeksjon

Intervju med byggeleiarane

Byggeleiarane opplyste at entreprenørane dokumenterer kva strekningar dei har køyrd, og vanlegvis rapporterer feil. Slik systemet er i dag vert det ikkje dokumentert på objekt. Byggeleiarane kan ikkje kontrollere når entreprenøren sist inspiserte eit objekt, berre når han køyrde den aktuelle strekninga.

Byggeleiaren for driftskontrakt 1806 Bodø opplyste at det ikkje blir meldt inn R2- skjema ved funn etter enkel inspeksjon. Funn står berre i R20-skjemaene.

Byggeleiaren for driftskontrakt 1808 Narvik opplyste at det har vore lite bruk av R2-skjema på prosess 73.4.

Byggeleiaren for driftskontrakt 1809-07 Lofoten opplyste at entreprenøren ikkje bruker R2-skjema på prosess 73.4, berre samlerapporten R20. Er det noko alvorleg, melder ein på telefon.

Intervju med entreprenør

Entreprenørane opplyste at generell inspeksjon vert utført som visuell kontroll frå bil i sakte fart. Vegvoktaren13 køyrar stort sett åleine, og rapporterer dei feil og manglar han finn.

Entreprenøren for driftskontrakt 1814 utfører berre generell inspeksjon, ikkje årleg inspeksjon på prosess 73.4.

Vurdering

Vegtilsynet har funne at generell inspeksjon i all hovudsak vert utført og dokumentert annakvar veke. Det er ikkje mogleg for byggherren å kontrollere om og når eit konkret objekt sist var inspisert. Dei kan berre kontrollere når strekninga sist vart inspisert.

For enkel inspeksjon finn Vegtilsynet at driftskontrakt 1806 Bodø og 1809-07 Lofoten utfører og dokumenterer enkel inspeksjon i tråd med krav. For driftskontrakt 1808 Narvik og 1814 Helgeland Nord finn vi verken at det er utført eller dokumentert enkel inspeksjon.

Tilsynskriterium 2.2: Dei utvalde objekta skal ha funksjon og utsjånad i tråd med krava i Handbok R610.

Innhenta data

Målet med tilsynskriteriet var å undersøke om inspeksjonane fangar opp feil og manglar ved dei aktuelle objekta. Som ein del av undersøkinga inspiserte Vegtilsynet totalt 76 objekt på utvalde riks- og europavegar i dei fire driftskontraktane 22.–24. mai 2018.

Vegtilsynet fann mellom anna nedfall, vegetasjon og skadar på nett, nedfall og vegetasjon på fanggjerde, nedfall og vegetasjon i skredvollar, jf. tabell 2:

Tabell 2: Resultat frå Vegtilsynets inspeksjon av nett, fanggjerde og skredvollar langs riks- og europavegar i dei fire kontraktane 22.–24. mai 2018.

 

 

Vurdering

Som tilsynet har vist under tilsynskriterium 2.1, vert det ikkje rapportert på enkeltobjekt, og det vert i liten grad nytta R2-skjema på prosess 74.3. Basert på funn i mottatt dokumentasjon og Vegtilsynets eigen inspeksjon, vurderer Vegtilsynet det slik at dei undersøkte driftskontraktane ikkje kan dokumentere at dei inspiserer og driftar sikringstiltaka langs veg i tråd med krav. Dei kan heller ikkje gå tilbake å sjå på historikk for eit objekt. Denne historikken er vesentleg for å sjå når og om feil er meldt inn, korleis det vart vurdert og handtert, og om dette er eit gjentakande problem. Under intervju med entreprenør kom det også fram at dei meldar inn feil fleire år på rad, utan at det vert følgt opp av byggherren.

Vegtilsynet inspiserte objekta 22.–24. mai 2018, og gjorde 76 funn når det gjeld nedfall av stein, vegetasjon og skadar på dei inspiserte objekta. I mottatt dokumentasjon for dei fire driftskontraktane som totalt sett har vore i drift i om lag 16 år, fann vi berre 16 relevante innrapporterte feil og manglar. Utfrå dette kan ikkje Vegtilsynet sjå at det er samsvar mellom antall funn frå Vegtilsynets inspeksjonen og antall dokumenterte feil og manglar på objekta i dei fire kontraktane.

På grunn av den mangelfulle gjennomføringa av inspeksjonar i fleire av driftskontraktane, sporbarheita på objekt og sporbarheit på handtering av innmeldte feil, kan ikkje Vegtilsynet tidfeste når dei ulike funna vi gjorde oppstod, òg om og korleis dei er vurdert.

Det er derfor vanskeleg å seie kor kritisk funna våre er for trafikktryggleika, men det kan medføre at funksjonen ikkje vert oppretthalde over tid, og dermed vil vegstrekningane kunne verte mindre robust mot ekstremvær og klimatiske påkjenningar.

 

Tilsynskriterium 3.1: Avvik på skredvern/skredsikring skal utbetrast innan gitt tiltakstid.

Innhenta data

For driftskontrakt 1808 Narvik og 1809-07 Lofoten er det definert eiga tiltakstid for utbetring av avvik. For driftskontrakt 1806 Bodø og 1814 Helgeland Nord er det ikkje definert i kontrakten. Vegtilsynet legg difor Handbok R610 kapittel 1.1 «Generelle krav» til grunn for vurdering av tiltakstid for desse kontraktane.

For driftskontrakt 1806 Bodø er det rapportert inn 16 funn på enkeltinspeksjon: 4 nett med bøygde boltar og 12 nett som er installert for nært fjellveggen. Desse vart først meldt inn i 2016, og så på nytt i 2017 og 2018. Funna er ikkje handtert. Det er ikkje meldt inn R2-skjema i driftskontrakten.

For dei tre andre driftskontraktane er det ikkje rapportert inn relevante funn.

Intervju med byggherren

Byggherren for driftskontrakt 1806 Bodø opplyste at dei har konstatert at funna frå enkel inspeksjon i 2016, 2017 og 2018 er der, og at dei følger med på utviklinga. Vidare opplyste han at dei kan utbetre småting, men at dei ikkje får gjort noko med dei innrapportere funna. Denne vurderinga er ikkje dokumentert.

Vurdering

For driftskontrakt 1806 Bodø finn Vegtilsynet at dei same 16 funna er rapportert inn tre år på rad, utan å verte utbetra. Dette er ikkje i samsvar med krav i R610 om generell tiltakstid på fire veker.

For dei tre andre driftskontraktene er det ikkje rapportert inn relevante funn. Vegtilsynet har dermed ikkje grunnlag for å vurdere om feil og manglar avdekka under inspeksjon blir utbetra innan angiven tiltakstid. Vegtilsynet syner til avvik 4 og 5 i høve manglande utføring og dokumentering av inspeksjon.

6. Konklusjon

Samla sett viste tilsynssaka at regionen ikkje kan dokumentere at dei inspiserer og driftar dei utvalde objekta i driftskontraktane i tråd med krav. Dette kan medføre at funksjonen ikkje vert oppretthaldt over tid, og at sikringstiltaka ikkje verkar som føresett. Dette kan medføre fare for trafikantane.

Vegtilsynet fann at:

• regionen ikkje oppfyller krav til at inspeksjonsplanane tydeleg skal definere type inspeksjon og frekvens for driftskontrakt 1808 Narvik og 1809-07 Lofoten
• det er til dels store avvik mellom V-listene i kontraktane og dei faktiske forhold. Kontraktane sikrar derfor ikkje at alle objekt vert inspisert.
• V-listene i inspeksjonsplanane ikkje vert oppdatert undervegs i kontraktsperioden, og planane sikrar difor ikkje at alle objekt vert inspisert
• regionen ikkje utførar eller dokumenterer enkel inspeksjon for driftskontrakt 1808 Narvik eller 1814 Helgeland Nord i samsvar med krav
• regionen ikkje kan dokumentere at dei utvalde objekta har funksjon og utsjånad i tråd med krava i Handbok R610 Standard for drift og vedlikehold av riksveger 
• regionen ikkje utbetrar avvik i samsvar med krav til tiltakstid i Handbok R610 Standard for drift og vedlikehold av riksveger for driftskontrakt 1806 Bodø.