Vinterdrift av gang- og sykkelveger Statens vegvesen

1. Bakgrunn

Driftskontraktene er Statens vegvesen sitt redskap for å opprettholde funksjonen på vegnettet. God kvalitet på driften av vegnettet er viktig for trafikksikkerheten. Dette gjelder også for gang- og sykkelveger. Håndbok R610 Standard for drift og vedlikehold av riksveger slår fast at: «Ferdselsareal for gående og syklende skal være farbart og attraktivt for fotgjengere og syklister slik at de foretrekker å ferdes der fremfor i kjørebanen.»

I Nasjonal transportplan 2018–2029 pekes det på at for å få flere til å gå og sykle kreves en målrettet, langsiktig satsing på gode og trygge gang- og sykkelforhold. For å forlenge sykkelsesongen er vinterdriften særlig viktig. Det er derfor innført høyere standarder for vinterdrift av gang- og sykkelnett langs riksvegnettet. For fotgjengere i byer og tettsteder kan det være vanskelig å komme seg frem når gang- og sykkelveger ikke er ryddet. For at transportsystemet skal være tilgjengelig for alle hele året er det nødvendig at det tas hensyn til dette i avtaler om vinterdrift.

Vegtilsynet gjennomførte i 2016 og 2017 to tilsynssaker som omhandlet oppfølging av driftskontrakter.1 I tilsynssak 2016–02 ble det blant annet avdekket mangelfull planlegging av stikkprøvekontroller og lavt kontrollnivå på gang- og sykkelveger. I tilsynssak 2017-01 ble det avdekket manglende dokumentasjon på gjennomføring av generell inspeksjon på gang- og sykkelveger.

Vegtilsynet vil derfor undersøke om oppfølgingen av vinterdriften på gang- og sykkelveger langs riksvegnettet gjennomføres i samsvar med krav. Statens vegvesen, Region øst, Vegavdeling Hedmark er valgt som tilsynspart, da denne vegavdelingen har flere gang- og sykkelveger langs riksveg gjennom mindre byer og tettsteder.

2. Mål og problemstillinger

Målet med tilsynet har vært å undersøke om Statens vegvesen, Region øst, vegavdeling Hedmark følger opp at vinterdrift av gang- og sykkelvegnettet gjennomføres i samsvar med krav.

For å undersøke dette har Vegtilsynet sett på følgende problemstillinger:

Problemstilling 1

Sikrer vegavdeling Hedmark at vinterdriften på gang- og sykkelveger er i samsvar med krav?

Problemstilling 2

Følger vegavdeling Hedmark opp at entreprenørens personell har nødvendig kompetanse i vinterdrift?

Avgrensing

Statens vegvesen, Region øst har flere vegavdelinger med strekninger med gang- og sykkelveger langs riksvegnettet. I denne tilsynssaken har vi valgt å gjøre følgende avgrensinger:

• gang- og sykkelveger langs riksvegnett
• riksveg/gang- og sykkelveg gjennom mindre byer/tettsteder
• gang- og sykkelveger med vinterdriftsklasse GsB
• det må være vinterforhold på strekningen/innlandsklima

Begrepsbruk

ELRAPP

«ELRAPP er et system for elektronisk rapportering og oppfølging av oppgaver relatert til drifts- og vedlikeholdskontrakter med funksjonsansvar (driftskontrakter) for Statens vegvesen.

ELRAPP brukes til rapportering mellom entreprenør og byggherre. Systemet er også et verktøy for planlegging, innrapportering og oppfølging av byggherrekontroll.»2

Avvik

«Tilstand/situasjon som ikke er i samsvar med kravene i kontrakten. Dette omfatter også situasjoner der det er gitt rom for tiltakstid. F.eks. vil et skjevt skilt være et avvik også før det har gått 4 uker. Begrepet kan også inkludere standardavvik som ligger utenfor det entreprenøren har ansvar for å utbedre.»3

Tiltakstid

«Tiltakstid er tiden fra avvik oppstår til avvik er utbedret. Tidspunkt hvor avvik fra krav oppstår vil i praksis bety tidspunkt hvor kunnskap om avviket foreligger eller burde foreligget.»4

Mangel

«Det foreligger en mangel dersom kontraktsarbeidet ikke er i den stand byggherren har krav på etter kontrakten, og dette skyldes forhold entreprenøren svarer for.»5

Stikkprøvekontroll

«Stikkprøvekontrollene er planlagte kontroller.»6

SOPP

NA-Rundskriv 2017-3 «Krav til kontroll av driftskontrakter – SOPP», 28. april 2017 (heretter kalt «SOPP»).

3. Gjennomføring og metode

Tilsynssaken er gjennomført som en revisjon.7

Vegtilsynet sendte varsel om tilsyn 9. mai 2018. Basert på varselet, mottok Vegtilsynet dokumentasjon for følgende driftskontrakter i vegavdeling Hedmark:

• 0401 Nordre Hedemarken 2017–2022
• 0402 Sør-Østerdal 2014–2019
• 0404 Søndre Hedemarken 2015–2020
• 0407 Kongsvinger 2017–2021 

 

Datainnhentingen er gjort for vinterdriftsperioden 2017/2018, dvs. oktober 2017 – april 2018. Vegtilsynet ba om følgende dokumentasjon:

• kontrakt
• vinterplan og referat fra vinterplanmøter
• referat fra vintermøter
• utfylte R2-skjema som viser rapportering av mangler
• utfylte R20-skjema som inneholder inspeksjonsresultat fra vinterdrift av gang- og 
• sykkelveg 
• oversikt over planlagte og gjennomførte stikkprøvekontroller
• byggemøtereferater
• oversikt over personell hos entreprenørene

Vegtilsynet har i tillegg hatt lesetilgang i ELRAPP, og har hentet ut relevant dokumentasjon om driftskontraktene.

Etter dokumentgjennomgangen ble det gjennomført intervju med byggeledere og kontrollingeniør for hver av de fire driftskontraktene. I tillegg har Vegtilsynet intervjuet prosjektledere, anleggsleder og driftsledere hos entreprenøren for hver av de fire driftskontraktene, som har ansvar for den daglige styringen, oppfølgingen og gjennomføringen av driftskontrakten.

Alle intervjureferater er verifisert av intervjupartene.

Tilsynspart har lagt forholdene til rette for en effektiv gjennomføring av tilsynet.

Innhentede data er vurdert opp mot tilsynskriteriene, og danner grunnlag for tilsynsfunnene. Symboler som er brukt for å illustrere tilsynsfunnene i rapporten går fram av tabellen under:

Utkast til rapport ble lagt fram for tilsynspart 9. juli 2018, med frist for å gi tilbakemelding på faktafeil. Tilsynspart gav slik tilbakemelding innen fristen og dette er tatt hensyn til ved utarbeiding av endelig tilsynsrapport.

4. Tilsynskriterier

Tilsynskriteriene i saken baserer seg på følgende:

• Veglova § 11 b. «Plikt til å ha og bruke styringssystem» m.m.
• Aktuelle driftskontrakter
• Håndbok R610 Standard for drift og vedlikehold 
• Håndbok R760 Styring av vegprosjekter
• NA-rundskriv 2017/3 «Krav til kontroll av driftskontrakter – SOPP»

Problemstilling 1: Sikrer vegavdeling Hedmark at vinterdriften på gang- og sykkelveger er i samsvar med krav?

For denne problemstillingen er det fem tilsynskriterier.

Tilsynskriterium 1.1: Entreprenøren skal legge fram en vinterplan som viser hvordan tilstandskravene til gang- og sykkelveger skal ivaretas for hver vintersesong.

Vinterplanen skal vise hvordan entreprenøren vil ivareta tilstandskravene i driftskontrakten på gang- og sykkelveger.

Vinterplanen skal forelegges byggherren innen fristen som ifølge driftskontraktene er 1. september.

Byggherren skal påse at kapasitetsberegningene i vinterplanen er realistisk for å ivareta tilstandskravene i driftskontrakten på gang- og sykkelveger. Vinterplanen skal gjennomgås i vinterplanmøtet, der byggeledelsen hos byggherren og driftsledelsen hos entreprenøren deltar.

 
Tilsynskriterium 1.2: Byggherren skal påse at entreprenøren gjennomfører vintermøte hver høst før vinterberedskapsperioden starter.

Felles for alle de utvalgte driftskontraktene

Hver høst før vinterberedskapsperioden starter, skal entreprenøren arrangere vintermøte med de som arbeider med vinterdriften, inkludert ledere og reservepersonell, hvor også byggherren skal inviteres.8 I dette møtet skal blant annet vinterplanen gjennomgås. Forbedringer og endringer etter forrige vintersesong skal gjennomgås spesielt. Det skal skrives referat fra møtet.

Spesielt for driftskontraktene 0401 Nordre Hedemarken (2017–2022) 0407 Kongsvinger (2017–2021)

Høsten før driftskontraktens første vinterberedskapsperiode, skal entreprenøren i tillegg til det årlige vintermøtet, arrangere et møte med alle som arbeider med vinterdriften, inkludert ledere og reservepersonell.

Dersom entreprenøren foretar vesentlige utskiftninger i vinterdriftspersonalet seinere år i kontraktsperioden, skal entreprenøren på byggherrens anmodning arrangere et tilsvarende vintermøte for nytt personal før vinterberedskapsperioden også de øvrige år. Byggherren skal tilpasse innholdet av dette møtet til nyansatt/nytiltrådt personell og de behov som foreligger for den aktuelle vintersesongen.

Tilsynskriterium 1.3: Byggherren skal påse at entreprenøren rapporterer forhold som ikke er i samsvar med kravene i driftskontrakten, inn i Statens vegvesens standardsystem for dokumentasjon (ELRAPP).

Rapportering av mangler fra tilstandskravene i driftskontrakten

For gang- og sykkelveg i vinterdriftsklasse B, skal tilstandskravene være oppfylt på samme tidspunkt som på tilliggende kjøreveg og ikke senere enn tre timer etter værhendelse.9,10 Dersom gang- og sykkelveg ikke oppfyller tilstandskravene innen angitt tid, foreligger det en «mangel» som entreprenøren skal rapportere i R2-skjema i ELRAPP.11

Rapportering av avvik fra tilstandskravene i driftskontrakten

Spesielt for driftskontraktene 0401 Nordre Hedemarken (2017–2022), 0404 Søndre Hedemarken og 0407 Kongsvinger (2017–2021):

Entreprenøren skal utarbeide samleoversikter (skjema R20 i ELRAPP) over utførte inspeksjoner i en to-ukersperiode. Samleoversikten skal vise utførte inspeksjoner med vegstrekning, dato og prosess som er inspisert, samt oversikt over registrerte avvik med status.12

Spesielt for driftskontrakt 0402 Sør-Østerdal

Entreprenøren skal hver 14. dag sende byggherren oversikt over utførte inspeksjoner. Oversikten skal vise vegstrekning, dato og prosess som er inspisert og funnet i orden. Det skal fremgå hva som skal skje med avvik som ikke er fjernet.13

Tilsynskriterium 1.4: Byggherren skal gjennom stikkprøvekontroll kontrollere at tilstanden på gang- og sykkelveger er i samsvar med kravene i driftskontrakten.

Byggherren skal utarbeide en kontrollplan som omfatter planlagte stikkprøvekontroller av gang- og sykkelveger.14 Antall stikkprøvekontroller må tilpasses den enkelte driftskontrakt, og skal blant annet basere seg på forslag til frekvens i vedlegg 1 til SOPP («Stikkprøvekontrollfrekvens»). Gang- og sykkelveg har normalt samme kontrollfrekvens som kjørevegen den ligger langs.15

Forhold som byggherren identifiserer i sine stikkprøvekontroller, og som ikke er i samsvar med kravene i driftskontrakten, skal håndteres som følger:

• Kritiske/farlige avvik meldes umiddelbart til entreprenøren og skal bekreftes skriftlig.16
• Ved avvik hvor tiltakstiden ikke er utløpt, registreres det behov for etterkontroll, hvor det også står beskrevet hva som skal kontrolleres og når.17 
• Ved avvik som er eller kan være en mangel, skal melding sendes til entreprenøren med dokumentasjon om det aktuelle forholdet.18

Tilsynskriterium 1.5: Byggherren skal følge opp behandling av avvik og mangler fra krav i driftskontrakten.

Byggherren skal følge opp avvik og mangler, og at korrigerende tiltak gjennomføres.19 En del av denne oppfølgingen skal skje i byggemøtene. Byggherrens resultater av stikkprøvekontroller og avvik, retting og sanksjoner, skal være tema på byggemøtene.20

Problemstilling 2: Følger vegavdeling Hedmark opp at entreprenørens personell har nødvendig kompetanse i vinterdrift?

For denne problemstillingen er det ett tilsynskriterium.

Tilsynskriterium 2.1: Byggherren skal følge opp at entreprenørens personell, som utfører vinterdrift, har den kompetansen det er satt krav om i kontrakten.

Byggherren skal følge opp at entreprenørens personell som utfører vinterdriften, har den kompetansen det er satt krav om i kontrakten. At kompetansekravene er oppfylt skal dokumenteres overfor byggherren gjennom en kompetansetest som er basert på kompetansekravene som er beskrevet i kontrakten.21
 

5. Tilsynsresultater

Tilsynskriterium 1.1: Entreprenøren skal legge fram en vinterplan som viser hvordan tilstandskravene til gang- og sykkelveger skal ivaretas for hver vintersesong.

Innhentede data

Alle de fire entreprenørene har levert vinterplaner til byggherren innen 1. september, som er fristen som er satt i driftskontrakten. Dokumentgjennomgangen har vist at vinterplanen har ulik utforming, men alle planene inneholder de punktene som kontrakten setter krav om. Alle vinterplanene inneholder beskrivelse av de ulike rodene som inngår i driftskontrakten, og vinterdrift av gang- og sykkelveger inngår i beskrivelsen. Alle vinterplanene har kapasitetsberegninger. Byggeleder og kontrollingeniør hos byggherren går gjennom vinterplanene og vurderer om kapasitetsberegningene er realistiske for å ivareta tilstandskravene, men opplyste i intervju at det er entreprenøren som er ansvarlig for vinterplanen. Om syklustid for gang- og sykkelveger er realistisk for å ivareta tilstandskravene, inngår i vurderingen. Byggherren gir tilbakemelding til entreprenøren dersom planen ikke er tilstrekkelig. I intervju ble det opplyst at entreprenøren gjør endringer basert på disse tilbakemeldingene. I tillegg gjøres det endringer i løpet av vintersesongen ved behov.

For tre av driftskontraktene er det gjennomført et vinterplanmøte. For én av driftskontraktene ble det opplyst at det ble gjennomført et felles vinterplanmøte og vintermøte. Byggherren kalte inn til vinterplanmøtene. Fra byggherren deltok både byggeleder og kontrollingeniør, mens fra entreprenøren deltok prosjektleder og driftsleder. For den ene driftskontrakten ble det opplyst at også underentreprenøren deltok i møtet. Vinterplanen ble gjennomgått i vinterplanmøtet, men det varierer fra driftskontrakt til driftskontrakt hvor grundig denne gjennomgangen var.

 

Tilsynskriterium 1.2: Byggherren skal påse at entreprenøren gjennomfører vintermøte hver høst før vinterberedskapsperioden starter.

Innhentede data

Alle entreprenørene har gjennomført årlig vintermøte før vinterberedskapsperioden startet, der både hovedentreprenøren og underentreprenører deltok. Det er lagt fram møtereferater i tre driftskontrakter, mens det er lagt fram innkalling og deltagerliste i den fjerde driftskontrakten. Byggherren var invitert til vintermøtet i alle driftskontraktene. For én av driftskontraktene ble dette møtet gjennomført kombinert med vinterplanmøte. I én av driftskontraktene ble vintermøtet omtalt som vinterkurs og brøytemøte. Vinterplanen ble gjennomgått i vintermøtene. For to av driftskontraktene, 0402 Sør-Østerdal og 0404 Søndre Hedemarken, ble endringer fra forrige vintersesong gjennomgått i vintermøtet. De to andre driftskontraktene, 0401 Nordre Hedemarken og 0407 Kongsvinger hadde oppstart vintersesongen 2017/2018, slik at dette var uaktuelt.

For de nyeste driftskontraktene er det satt krav til både årlig vintermøte og vintermøte før første sesong. For driftskontrakten 0401 Nordre Hedemarken er dette møtet gjennomført i tillegg til det årlige vintermøtet. I intervju ble det opplyst at dette møtet går mer spesifikt på trafikksikkerhet og HMS, enn det årlige vintermøtet. For driftskontrakten 0407 Kongsvinger ble det gjennomført ett vintermøte, og i intervju ble det opplyst at dette møtet omfattet innholdet både i årlig vintermøte og vintermøte før første sesong.

Fordi det ikke har vært vesentlige utskiftninger i vinterdriftspersonalet, hadde ingen av entreprenørene gjennomført et eget vintermøte for nytt personell.

 

Tilsynskriterium 1.3: Byggherren skal påse at entreprenøren rapporterer forhold som ikke er i samsvar med kravene i driftskontrakten, inn i Statens vegvesens standardsystem for dokumentasjon (ELRAPP).

Innhentede data

For tre av driftskontraktene foreligger det ikke dokumentasjon på utfylte R2-skjema. For driftskontrakt 0401 Nordre Hedemarken ble det opplyst at byggherren og entreprenøren er blitt enige i samhandling om at avvik/mangel ikke skal sendes inn på R2-skjema, men at dette skal komme fram på R20-skjema. For kontrakt 0407 Kongsvinger ble opplyst at entreprenøren bruker R2-skjema til å rapportere hendelser, skader, feil og mangler på vegene, men at R2-skjema ikke brukes til å rapportere på mangler som gjelder selve utførelsen. Disse manglene overfører entreprenøren i stedet til en Excel-liste som blir gjennomgått på byggemøtene.

For den fjerde driftskontrakten, 0402 Sør-Østerdal, er det lagt fram dokumentasjon på utfylte R2-skjema. Det ble opplyst at entreprenøren benytter R2-skjema for å melde fra om forhold som kan påvirke vinterdriften, f. eks. drenering og dekke som gjør at krav satt i kontrakt blir påvirket. Avvik ved utførelse eller brekkasje av utstyr som kan påvirke utførelse blir ikke rapportert på R2-skjema, men i stedet rapportert som egenavvik og som uønsket hendelse (RUH) i ELRAPP.

Alle de fire driftskontraktene har krav om at generell inspeksjon skal gjennomføres ukentlig på riksveger og riks-g/s-veger. Det gjennomføres generelle inspeksjoner på gang- og sykkelvegene i alle de fire driftskontraktene i samsvar med dette kravet. I intervjuene med alle entreprenørene ble det opplyst at det er dedikerte ressurser som har som ansvar for å gjennomføre inspeksjonene. Det leveres samleoversikter på R20-skjema over utførte inspeksjoner. For driftskontrakten 0402 Sør-Østerdal leveres samleoversikten over utførte inspeksjoner som tilstandsrapport, jfr. pkt. 8.3.1 i kapittel C3 i kontrakten.

Entreprenøren registrerer inspeksjonene i interne datasystemer, der vegstrekning, dato og prosess som er inspisert fremgår. I tillegg dokumenteres registrerte avvik med status. Denne dokumentasjonen legges inn som vedlegg i samleoversiktene som leveres byggherren i ELRAPP.

Entreprenøren har ikke registrert avvik i ELRAPP på utførelse av vinterdrift på gang- og sykkelveger i noen av driftskontraktene for vinterdriftsperioden 2017/2018.

 

Tilsynskriterium 1.4: Byggherren skal gjennom stikkprøvekontroll kontrollere at tilstanden på gang- og sykkelveger er i samsvar med kravene i driftskontrakten.

Innhentede data

Dokumentgjennomgangen har vist at det er utarbeidet kontrollplan for stikkprøvekontroll i alle de fire driftskontraktene. I intervju ble det opplyst at det er kontrollingeniør som utarbeider planen, og at SOPP legges til grunn for plantall og frekvens. Det framgår av kontrollplanen hvilke kontroller som skal gjennomføres på gang- og sykkelveger. Resultatene av stikkprøvekontrollen dokumenteres i ELRAPP-kontroll. Alle de planlagte kontrollene er gjennomført, men noen er gjennomført med et slingringsmonn på +/- en uke i forhold til det som var planlagt. I vinterdriftsperioden 2017/2018 har byggherren avdekket to avvik på gang- og sykkelveger for driftskontrakt 0402 Sør-Østerdal og ett avvik for driftskontrakt 0404 Søndre Hedemarken. Byggherren har ikke avdekket avvik for de to andre driftskontraktene.

Tabell 1: Sammendrag av kontrollvirksomheten til de fire kontraktene 01.10.2017 – 30.04.2018. Tallene er hentet fra ELRAPP.

Kontrollingeniør gjør en vurdering av om avviket eller mangelen er kritisk/farlig, og gir i så fall umiddelbart melding til entreprenøren via telefon. I tillegg dokumenteres dette i ELRAPP. For avvik hvor tiltakstiden ikke er utløpt, registreres behov for etterkontroll i ELRAPP. Ved avvik som er eller kan være en mangel, sendes melding til entreprenøren med dokumentasjon om det aktuelle forholdet.

Det ble opplyst i intervju at byggherren og entreprenøren stort sett kommer til enighet om det som er avdekket er et avvik. Ved uenighet, tas avklaringen på nivået over. Alle driftskontraktene gjennomfører en felles månedlig stikkprøvekontroll der både byggherren og entreprenøren. Byggherren har ansvar for å planlegge disse kontrollene. I intervju ble det opplyst at disse kontrollene er nyttige for å kalibrere hvordan man vurderer tilstand på vegen, og hvordan man vurderer om det er avvik.

 

Tilsynskriterium 1.5: Byggherren skal følge opp behandling av avvik og mangler fra krav i driftskontrakten.

Innhentede data

Forhold som ikke er i samsvar med kravene i driftskontrakten, og som er rapportert inn av entreprenøren, gjennomgås i byggemøtene.

Når det avdekkes avvik gjennom byggherrens stikkprøvekontroll, fyller byggherren ut avviksskjema som sendes entreprenøren. Entreprenøren følger dette opp med å fylle avviket inn i entreprenørens eget avviksskjema, der det gjøres en vurdering av årsaken til avviket. I tillegg beskrives korrigerende tiltak, hva som er gjort og tidspunkt for tiltak. I noen tilfeller gjøres det i tillegg en vurdering av om lignende type avvik/mangel kan forhindres gjennom oppdatering av kvalitetssystemet eller kvalitetsplanen. En av entreprenøren opplyste at denne vurderingen bare gjøres for avvik definert som mangel.

Alle de som er intervjuet opplyser at byggherren går gjennom avvikene i byggemøtene, og det blir avtalt hvordan avviket skal håndteres og arkiveres. Avviket/mangelen inkludert entreprenørens svar gjennomgås på påfølgende byggemøte.

Når behandlingen av avviket er avsluttet, arkiveres det i ELRAPP. Byggherren tar stilling til hvordan resultatet av behandlingen av avviket skal registreres i ELRAPP.

De tre avvikene som ble avdekket gjennom stikkprøvekontrollen på gang- og sykkelveger i de undersøkte driftskontraktene for vinterdriftsperioden 2017/2018, er behandlet i samsvar med den praksisen som er beskrevet over.

 

Tilsynskriterium 2.1: Byggherren skal følge opp at entreprenørens personell, som utfører vinterdrift, har den kompetansen det er satt krav om i kontrakten.

Innhentede data

I alle de fire driftskontraktene er det gjennomført og dokumentert opplæring i samsvar med det som settes krav til i kontrakten. Alle entreprenørene gjennomfører teoretisk opplæring for alle som skal arbeide med vinterdrift både hos hovedentreprenøren og underentreprenøren. Byggherren deltar noen ganger på disse kursene. I tillegg til den teoretiske opplæringen gjennomføres praktisk opplæring, der leverandører av vinterdriftsutstyret deltar, sånn at personell kan øve på bruk av dette. Det gis tilpasset opplæring for de som skal måle friksjon, og egen opplæring på bruk av utstyr for automatisk dataoppsamling.

Det er lagt fram signerte lister som viser hvem som har gjennomgått opplæringen. I tillegg er det lagt fram lister over hvem som har kompetansebevis. For de som ikke har bestått kompe­tansetesten følger entreprenøren opp med ny test. For de driftskontraktene som har krav om det, har byggherren gitt tillatelse til at personell som begynner i løpet av vinterdriftsperioden kan vente med å ta kompetansetesten til neste vinterdriftsperiode.